沪深两大交易所在中国证券监管系统中的角色定位，一直在行政监管与市场服务之间摇摆。4月15日，在时隔20年后又一次召开的深圳证券交易所会员大会上，证监会主席刘士余致辞时明确表示，交易所是资本市场重要的监管主体，拥有交易监控权、纪律处分权以及规则制定权。

“《证券法》第118条实质上是赋予了交易所通过制定规则对市场进行‘全方位’监管的权力。”刘士余说，交易所把一线监管的职责扛起来、扛得住，体现了市场运行和监管的内在逻辑。

做实交易所的监管权只是证监会“监管网络”的一个环节。此前，证监会对稽查局的执法权、证监局的处罚权、行业协会的自律监管权，都逐步推进做实。一张由证监会统领的全方位、一体式监管网已经基本形成。

“过去的交易所更多是一个交易场所，基本上一切都是‘听从证监会安排’。将证券交易所推向监管前线，这在以前是没有过的。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对第一财经记者表示，证监会近期一直在推进监管权力下放，将自己从繁杂的技术性监管中解脱出来，这样才可以腾出更多精力、人手，去打击大案要案、完善市场规则。在他看来，当前一场全面覆盖银行、保险、证券等业态的大金融监管风暴正在袭来。

监管权重构

手握发行审核、市场监管两项职能的同时，证监会也长期陷于技术性事务当中，监管效率大打折扣。

“过去由于监管手段单一、监管者精力不济，监管的对象主要集中在二级市场。现在，从上市公司到证券中介，从新股发行到二级市场，从大机构、大资金到游资，都被纳入了监管视野。”董登新说，证监会下放监管权，实质上是在“解放自己”。

另一位资深证券律师也对第一财经记者表示，业界对证监会分权、放权有预期，从基金业协会对基金行业的自律监管来看效果不错，同时证监会也不希望陷入具体事务当中，未来交易所的权限会逐步扩大。

当前证监系统已形成多个层次、各有侧重的监管框架。证监会发行部、上市部、机构部、基金部等分别负责对拟上市企业、上市公司、券商、基金的日常监管；稽查局负责线索筛选及案件调查；交易所负责市场监控及线索发现；基金业协会、证券业协会及上市公司协会等进行自律监管。

证监系统内部有一支稽查队伍，包括稽查局、稽查总队、36家证监局、沪深专员办等，共有约800人的稽查力量，由稽查局统一指挥，协同合力办案。稽查局是证监会打击市场违法的主要力量，该部门负责统一处理各类违法违规线索，组织重大案件查办。

虽然进程缓慢，但证监会的权力下放一直在推进。2014年2月，中国证券投资基金业协会按照证监会要求，开展私募基金登记备案，对基金业协会进行自律监管；2015年12月，证监会宣布将委托沪深交易所承担案件具体调查工作职责，证监会保留处罚权，标志着交易所委托执法试点正式启动。

在深交所会员大会上，刘士余对证券交易所的“实质监管权”给出了更清晰的要求。“交易所的功能定位，是随着市场经济的发展与时俱进的，目前已经远不是简单的证券发行与交易场所的原始定位了。”他说，证券交易所不仅是法定的证券交易场所，而且是法定的监管机构。

首先，对于上市、退市的监管，《证券法》给了交易所最终决定权；其次，《证券法》规定了交易所的证券交易实时监控权、异常交易限制权、上市公司信息披露的监督权和临时停市、停牌的决定权，刘士余称“这方面的内涵其实是海量的”；第三，交易所有充足的法律授权，可对违反交易规则者进行纪律处分；第四，证券交易所还可依照证券法律、行政法规等制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报国务院证券监督管理机构批准。

“我理解，这一条实质上是赋予了交易所通过制定规则对市场进行‘全方位’监管的权力。”刘士余说，与行政监管和一般的自律监管不同，法律赋予交易所的监管职能具有广泛性、多样性和有效性。他还明确提出，交易所必须依法主动行使全方位的监管职能，包括对公司上市、退市和并购重组的实质性监管。

董登新表示，证监会将交易所推上监管前线，未来交易所的监管权、审核权都会逐步“做实”。技术性审核、技术性监管都可以下放，证监会只要做好分工衔接，避免出现监管真空即可。

主体全覆盖

监管层进行权力重构的同时，针对市场各类主体的常态化监管也已形成。

证监会上周宣布，针对律师事务所从事IPO证券法律业务开展专项检查。这是继保荐机构、会计所、评估机构之后，针对中介机构的又一次专项检查。

专项检查的重点是核查律师事务所及其执业律师的执业行为是否合法合规，是否勤勉尽责，是否严格履行了尽职调查各项义务，所出具的法律意见书等法律文书是否存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏等。

“这个工作是证监局在执行。去年北京证监局要求各个律所上报证券业务的整体情况，包括IPO、新三板、私募、并购等，这都算证券业务。”上述证券律师告诉第一财经记者，律师协会对律师事务所有约束，但是证监会可以根据《律师事务所从事证券法律业务管理办法》对律所进行监管处罚。

上海证监局近期通过抽查方式，明确将对上海市锦天城律师事务所、国浩律师(上海)事务所和上海市广发律师事务所2015年以来从事IPO证券法律业务的情况开展专项检查。

“这次查的几个所，在业内做的IPO数量很多，口碑也不错，行业里也是数得上的。但是，做的项目多，收的费用也多。监管层查一查，也是敲山震虎，不能光收钱了，业务得做到位。”上述律师表示，很多客户都是不规范的，律师本身的职能就是去规范企业。

除了覆盖全部受监管主体，证监会打击的违法乱象也从明显的欺诈、利益输送，转向习以为常的“灰色领域”。

证监会日前部署了今年第二批专项行动案件，目标锁定了16起恶性操纵市场案件。据业内人士透露，其中就包括名震市场的“温州帮”涉嫌操纵的案件。

今年以来，一些新上市股票连续上涨且短期涨幅较大，价量呈现明显异常。对此，监管部门通过市场监控发现，多组高度可疑的关联账户交替炒作、合力拉抬，已经涉嫌操纵市场。

“金融乱象包括两个方面，一是监管层腐败，二是金融市场的违法违规。”董登新表示，随着“一行三会”全面合作、协作监管，席卷整个金融行业的一场监管风暴正在形成。近年来金融“创新”不断，如果不全面整治，金融业就无法回归到服务实体经济的正轨上来。